MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ VIỆC XÂY DỰNG LUẬT VỀ HỘI: NHÌN TỪ PHÍA CÁC TỔ CHỨC HỘI

MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ VIỆC XÂY DỰNG LUẬT VỀ HỘI NHÌN TỪ PHÍA CÁC TỔ CHỨC HỘI 

Ts. Phạm Văn Tân

 Phó Chủ tịch kiêm Tổng Thư ký VUSTA

Hiện nay, trong xu thế hội nhập quốc tế, số lượng các hội được lập gia tăng nhanh chóng. Với môi trường dân chủ, cởi mở, hội nhập, các hoạt động kinh tế – xã hội ngày càng phát triển, xã hội hoá ngày càng cao, việc thành lập và phát triển hội thực sự là yêu cầu của thực tiễn đời sống và là xu thế tất yếu nhằm thỏa mãn nhu cầu tự do, dân chủ, sáng tạo của người dân và xã hội. Việc xây dựng, hoàn thiện một đạo luật để điều chỉnh các hoạt liên quan đến hội là việc làm rất cần thiết.

Từ năm 2006, thực hiện Nghị quyết số 49/2005/QH của Quốc hội, Chính phủ đã giao cho Bộ Nội vụ chủ trì xây dựng dự thảo Luật về hội. Sau nhiều lần bổ sung, sửa đổi nội dung, Bộ Nội vụ được Chính phủ ủy quyền đã trình Dự thảo Luật tại kỳ họp thứ 9 khóa XI. Do chưa thống nhất những nội dung của Dự thảo và vì những lý do khác liên quan đến phạm vi điều chỉnh của Luật nên Quốc hội chưa xem xét thông qua Luật về hội.

Năm 2013, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp. Điều 25 của Hiến pháp đã ghi rõ: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Vì vậy, Quốc hội đã đưa Luật về quyền lập hội vào chương trình xây dựng luật năm 2015, trên cơ sở đó Chính phủ đã giao cho Bộ Nội vụ chủ trì xây dựng dự thảo Luật về hội là phù hợp với yêu cầu thực tiễn đặt ra.

I.Về sự cần thiết, các quan điểm và nguyên tắc xây dựng Luật về hội

Thời gian qua, căn cứ vào Sắc lệnh 102/SL/L004 ngày 29/5/1957, Chính phủ đã ban hành một số Nghị định như Nghị định số 88/2003/NĐ-CP, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, Nghị định số 33/2012/NĐ-CP,…dù các văn bản hướng dẫn Sắc lệnh đã tác động mạnh đến sự phát triển của các hội, song các văn bản đó vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn cuộc sống, một số nội dung quy định trong các nghị định này chưa phù hợp với nhiều vấn đề nẩy sinh trong thực tế, chưa bắt kịp với xu thế mở rộng dân chủ và phát huy nguồn lực từ xã hội. Vì vậy, căn cứ vào Hiến pháp năm 2013, kế thừa nhiều nội dung của Sắc lệnh số 102, Bộ Nội vụ nêu ra nhiều căn cứ, quan điểm, nguyên tắc rất thỏa đáng để xây dựng Dự thảo Luật về Hội. Chúng ta hoàn toàn đồng tình với 5 điểm nêu về sự cần thiết, 3 quan điểm và 3 nguyên tắc trong Tờ trình của Bộ Nội vụ về Dự thảo Luật, đó là:

      5 điểm về sự cần thiết:

Tuy nhiên, căn cứ vào nội dung của Dự thảo Luật về hội và quá trình triển khai xây dựng Dự thảo, nhất là cách thức tiếp cận các đối tượng bị điều chỉnh trực tiếp bởi Luật, các tham vấn các bên có liên quan cho thấy nội dung Dự thảo Luật về hội còn khá xa vời với các căn cứ, quan điểm, nguyên tắc nêu trên. Nhiều vấn đề chưa tìm được tiếng nói chung giữa cơ quan chủ trì soạn thảo Luật và các đối tượng bị điều chỉnh bởi Luật trong suốt quá trình xây dựng Dự thảo.

II. Về một số vấn đề và nội dung trong Dự thảo Luật

1. Cần tổng kết đánh giá Sắc lệnh 102/SL/L004 trước khi xây dựng Luật về hội mới: Luật về hội là một đạo luật rất quan trọng, vì vậy, trước khi nghiên cứu xây dựng nội dung Dự thảo Luật về hội cần tổng kết, đánh giá lại toàn diện việc thực hiện Sắc lệnh 102/SL/L004 ngày 29/5/1957 về quyền lập hội vẫn còn hiệu lực trong điều kiện  mới, hoàn cảnh mới. Nên chăng cần có sự tổng kết đánh giá toàn diện về kết quả hoạt động của hội đóng góp vào sự phát triển của đất nước thay vì chỉ nêu được một số thông tin về số lượng hội và biên chế đã cấp cho các hội đặc thù và nhìn nhận hội được thành lập và hoạt động như là một gánh nặng cho ngân sách quốc gia. Bộ Nội vụ mới chỉ tổ chức đánh giá việc thực hiện Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, Nghị định số 33/2012/NĐ-CP là nghị định hướng dẫn thực hiện Sắc lệnh số 102/SL/L004. Những nội dung của các Nghị định này chủ yếu tập trung nghiêng vào các quy định về quản lý hội. Chính vì vậy, nhiều nội dung của Dự thảo Luật về hội chưa thể hiện được việc tôn trọng và bảo đảm quyền lập hội của người dân.

2.Về việc thể hiện quan điểm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng:

Trong Dự thảo không thấy thể hiện được nội dung tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với các hội là các tổ chức quần chúng mà đặt các hội vào thế phải thể hiện cho rõ tính tự nguyện, tự quản, tự tìm cách tồn tại. Không thể hiện được việc Đảng, Nhà nước phải dẫn dắt, tập hợp, giáo dục và phát huy sức mạnh của hội để góp phần vào công cuộc chấn hưng đất nước. Nếu Nhà nước phó mặc hoạt động hội theo tinh thần hoàn toàn tự quản, tự lo thì làm sao có thể lôi kéo được quần chúng thực hiện đường lối của Đảng. Trong bối cảnh của nước ta hiện nay, quá đề cao việc các hội hoạt động theo tinh thần tự nguyện, tự quản, tự tìm cách tồn tại mà thiếu vắng sự quan tâm từ phía nhà nước e rằng các hội sẽ dễ bị các thế lực khác lôi kéo, mà không đúng con đường Đảng vạch ra. Dù là dưới hình thức tự nguyện song việc tập hợp quần chúng đi theo con đường của Đảng thì chắc chắn đây phải được xem là nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước đối với hội. Theo tinh thần đó, về mặt khách quan tất cả các hội đều thực hiện nhiệm vụ chính trị dù trực tiếp hay gián tiếp, đó là tập hợp, đoàn kết lực lượng cùng sở thích, cùng nghề nghiệp, cùng chí hướng để phục vụ cho mục đích cao cả là phục vụ đất nước, phục vụ mục tiêu dân giầu, nước mạnh đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng và phải được cấp, hỗ trợ, tạo điều kiện từ phía Nhà nước trên nhiều phương diện, kể cả nguồn lực vật chất. Hội dù dưới bất cứ hình thái nào đều mang tính chính trị, chỉ có điều là chính trị với bên nào mà thôi. Việc tầm thường hóa hội, quá lo lắng việc sự tồn tại của hội làm tăng gánh nặng cho ngân sách có thể dẫn đến sự tước đoạt quyền lãnh đạo của Đảng đối với quần chúng.

Dự thảo Luật có thể tạo sự bất bình đẳng đối với các hội do Đảng, Nhà nước thành lập hoặc chỉ đạo thành lập và giao nhiệm vụ được điều chỉnh trong luật. Trong giai đoạn hiện nay, văn bản của Đảng đã xác định có nhiều tổ chức hội là hội chính trị – xã hội, chính trị – xã hội nghề nghiệp, nhiều hội có tổ chức đảng làm hạt nhân và giao cho tổ chức đó nhiệm vụ chính trị rất cụ thể lồng vào việc thực hiện các hoạt động chuyên môn, nghề nghiệp của hội. Một số tổ chức đã được thể chế hóa bằng các quy định pháp luật, một số tổ chức thì chưa được thể chế hóa bằng các quy định pháp luật. Vì vậy không thể tạo sự không công bằng trong phạm vi điều chỉnh của luật đối với các hội có cùng tính chất chính trị – xã hội. Với những vấn đề rất đặc thù của các hội đó, có thể cần được điều chỉnh bằng một đạo luật khác (thí dụ Luật quy định về các tổ chức chính trị – xã hội, chính trị – xã hội nghề nghiệp, hội có tổ chức đảng làm hạt nhân) mà không nên ghép chung vào luật này. Không nên tạo ra tình trạng trong luật về hội lại chỉ điều chỉnh một số hội chính trị – xã hội, chính trị – xã hội nghề nghiệp, trong khi các hội chính trị – xã hội, chính trị – xã hội nghề nghiệp khác thì không bị điều chỉnh. Do đó, đề nghị xem xét lại phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Dự thảo Luật. Điều 9 của Sắc lệnh số 102 ghi: “Các đoàn thể dân chủ và các đoàn thể nhân dân đã tham gia Mặt trận dân tộc thống nhất trong thời kỳ kháng chiến, được Quốc hội và Chính phủ công nhận, không thuộc phạm vi quy định của luật này” nên được nghiên cứu để kế thừa đưa vào nội dung Dự thảo Luật.

3.Về tên gọi của Luật: Hiến pháp nêu rõ công dân có quyền lập hội. Sắc lệnh 102 cũng ghi rõ “ban bố luật quy định quyền lập hội” và tên luật là “Luật quy định quyền lập hội”, song tên của Dự thảo Luật là Luật về hội. Với tên gọi “Luật về hội” và các quy định nghiêng nhiều về nội dung quản lý hội mang tính áp đặt chủ quan, duy ý chí có vẻ cơ quan soạn thảo chưa thực sự tôn trọng Điều 25 của Hiến pháp năm 2013 xác lập “quyền lập hội” của công dân.

4. Về phạm vi và đối tượng điều chỉnh:

Phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật là các tổ chức hội, vì vậy, hãy tiếp cận sâu hơn, kỹ hơn ý nguyện của những hội bị điều chỉnh trực tiếp bởi các quy định của Luật. Nội dung Luật phải phù hợp và tôn trọng ý chí, nguyện vọng của những cá nhân, tổ chức bị điều chỉnh bởi Luật. Không nên áp đặt ý chí chủ quan, một chiều từ phía các cơ quan quản lý hoặc tư duy tạo thuận lợi, đặc quyền từ phía các cơ quan quản lý mà ít hoặc không quan đến nguyện vọng của đối tượng bị điều chỉnh và nhiều khi xa rời thực tế sinh động. Nhiều nội dung trong Nghị định số 88/2003/NĐ-CP, Nghị định 45/2010/NĐ-CP hay Nghị định 33/2012/NĐ-CP bộc lộ những bất cập, vướng mắc, khó thực hiện ngay từ khi vừa ban hành buộc phải bổ sung, sửa đổi hoặc phải thay thế cần xem như là những bài học trong việc xây dựng chính sách không bám sát thực tiễn để tránh lặp lại khi đưa Luật về hội vào cuộc sống. Sắc lệnh số 102 mặc dù ban hành từ 1957 nhưng nhiều nội dung ghi trong Sắc lệnh vẫn còn nguyên giá trị cho thấy khi giải quyết vấn đề về quyền lập hội, biết tôn trọng đối tượng bị điều chỉnh, quan tâm tạo điều kiện để người dân thực hiện quyền lập hội thì luật đạt hiệu quả cao và thực sự góp phần đưa xã hội phát triển.

5. Về quyền của hội: Trong Dự thảo đã nêu nhiều quyền của hội. Song có một quyền của hội cần phải bổ sung vào Dự thảo đó là quyền của hội được tiếp cận với nguồn ngân sách nhà nước để thể hiện quyền làm chủ đối với nhà nước của người dân thông qua một hình thái là các tổ chức hội. Cần phải tiếp cận lối tư duy hiện đại về một nhà nước nhỏ trong một xã hội lớn với hàm ý chuyển giao dần nhiều công việc dịch vụ, sự nghiệp công ích từ nhà nước sang các tổ chức ngoài xã hội. Với tư tưởng đó, các tổ chức ngoài nhà nước, trong đó có các tổ chức hội có quyền tiếp cận, sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ mục tiêu phát triển xã hội. Ở nước ta về cơ bản ngân sách nhà nước do các cơ quan nhà nước quản lý, phân bổ và sử dụng, các hội khó cơ hội tiếp cận trực tiếp nguồn ngân sách này trừ khi được các cơ quan nhà nước giao nhiệm vụ, mà vấn đề này phụ thuộc chủ yếu vào ý chí của các cơ quan công quyền. Lối tư duy xin – cho vẫn tồn tại cần được thay đổi. Tư tưởng các hội tiếp cận và thực hiện dịch vụ công phải được thể hiện gắn với quyền của hội tiếp cận ngân sách nhà nước dành cho lĩnh vực này phải được đưa vào nội dung của Luật về hội.

6. Về khái niệm hội hoạt động không vì mục đích lợi nhuận:

Việc quy định hội hoạt động “không vì mục đích lợi nhuận” như là một thuộc tính của hội và đã được đưa vào định nghĩa về hội. Tuy nhiên, cần làm rõ nội hàm “không vì mục đích lợi nhuận” là không được hoạt động để thu lợi nhuận cho những người thành lập hay làm việc cho hội, còn các hoạt động không vụ lợi (lợi nhuận dùng để duy trì, mở rộng hoạt động của hội, hoặc thực hiện các hoạt động vì mục tiêu xã hội) thì không nên cấm. Như vậy, cụm từ “hoạt động không vì mục đích lợi nhuận” trong Dự thảo có thể làm hạn chế quyền hoạt động của hội với mục đích tạo giá trị gia tăng để phát triển hội nên được sửa đổi, bổ sung cho rõ hơn thành “hoạt động không vì mục đích lợi nhuận của người thành lập và các thành viên”.

7. Liên quan đến điều kiện thành lập hội:

Dự thảo quy định “Lĩnh vực hoạt động chính không trùng lắp với lĩnh vực hoạt động chính của hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trong cùng phạm vi hoạt động”. Nội dung này rất trìu tượng, không phù hợp với thực tế, cản trở quyền tự do lập hội của công dân đã được ghi trong Hiến pháp. Ngoài ra, trong thực tế quy định này khó khả thi vì trong một xã hội dân chủ, số lượng hội thường rất nhiều, trong khi số lượng lĩnh vực hoạt động chỉ giới hạn. Trong bối cảnh như vậy, có thể bị hiểu là biện pháp hạn chế quyền tự do lập hội.

– Yếu tố trụ sở cũng là một yếu tố gây khó khăn. Hội chưa được thành lập thì khó có thể có trụ sở được (vì đi kèm với trụ sở là các chi phí thuê trụ sở, chi phí thường xuyên như điện nước, người thường trực…). Đặc biệt đối với các hội có quá trình vận động lâu dài thì các chi phí này càng lớn, khó khăn cho công tác chuẩn bị. Nên chăng chỉ đưa ra dự kiến trụ sở thay vì phải chứng minh được quyền sử dụng hợp pháp nơi dự kiến đặt trụ sở.

– Liên quan đến việc công nhận chức danh người đứng đầu hội: Hội hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, thống nhất trên cơ sở đồng thuận. Chức danh người đứng đầu do Đại hội hoặc Ban Chấp hành hội bầu bằng phương thức dân chủ, theo Điều lệ, không loại trừ khả năng người đứng đầu có thể thường xuyên được thay đổi. Việc “công nhận chức danh ngưởi đứng đầu hội” là sự can thiệp quá sâu vào công việc của hội và quyền công dân. Câu hỏi đặt ra là: khi người đứng đầu chưa được cơ quan quản lý nhà nước công nhận thì hội có được hoạt động không và người đứng đầu có được quyền thực hiện chức năng nhiệm vụ theo quy định của điều lệ không? Mặc dù trước khi tổ chức đại hội, hội đã báo cáo Bộ Nội vụ/ UBND về công tác chuẩn bị đại hội, trong đó có nhân sự dự kiến người đứng đầu.

– Vai trò của tòa án trong việc giải quyết các tranh chấp trong hoạt động hội chưa được thể hiện trong dự thảo Luật: Việc giải thể hội nếu có những vấn đề bản thân nội bộ hội không giải quyết được thì Bộ Nội vụ hay cơ quan nào đứng ra giải quyết? cơ quan nào là trọng tài khi có sự xung đột giữa hội/người dân và cơ quan cấp phép, cơ quan quản lý về hội? Giải quyết các tranh chấp trong hoạt động hội có cần đến vai trò của toà án không?

Nhìn tổng quát, Dự thảo Luật vẫn thấy dáng dấp việc nâng cấp các nội dung của Nghị định số 88/2003/NĐ-CP, Nghị định 45/2010/NĐ-CP tuy có sự sắp xếp lại bố cục nội dung, hoàn thiện một số điều, khoản, đồng thời bổ sung một số điều khoản mới. Tuy nhiên, những thay đổi, bổ sung đó chưa nhiều, chưa căn bản, mới dừng lại tầm của một nghị định hướng dẫn luật. Dự thảo mới chủ yếu đặt ra các quy định về tổ chức, hoạt động hội và quản lý nhà nước về hội trong khi yêu cầu đặt ra là Luật cần làm rõ được 4 vấn đề cốt yếu, đó là: (1) Làm rõ các khái niệm, định nghĩa về hội, (2) Xác định rõ quyền lập hội của người dân, (3) Các quy định về tổ chức và hoạt động hội trên cơ sở tôn trọng quyền lập hội của công dân và (4) Quy định về quản lý hội, trong đó có quản lý nhà nước về hội.

Dự thảo Luật về hội toát lên tư tưởng chủ đạo nghiêng về việc quản lý của Nhà nước đối với hội, chưa thể hiện nội dung quyền lập hội và trách nhiệm của Nhà nước tạo điều kiện để hội hoạt động và phát triển theo tinh thần của Hiến pháp, bởi lẽ hội được thành lập không những chỉ để bảo vệ quyền lợi hội viên mà còn cung cấp dịch vụ cho xã hội và phục vụ các lợi ích xã hội và là yếu tố quan trọng góp phần ổn định xã hội. Hội là tổ chức của dân, hội hoạt động phục vụ phát triển xã hội và đáng được khuyến khích để hoạt động.

Trong khi quan điểm trong việc ban hành Luật về hội là phải thể hiện được quyền lập hội, quyền hoạt động của hội trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật để góp phần tích cực vào quá trình phát triển đất nước. Dự thảo Luật quy định quá cụ thể cách thức về việc lập hội và hoạt động hội trong khi mô hình tổ chức và hoạt động hội lại rất đa dạng, phong phú và thậm chí biến đổi không ngừng. Vì vậy, Luật không nên đi quá sâu có tính chất hướng dẫn các tiểu tiết về cách thức tổ chức và cách thức hoạt động hội. Dự thảo Luật cho thấy quy định về việc quản lý hội còn nặng tính chất hành chính quan liêu và chắc chắn sẽ tạo cho hội nhiều khó khăn trong quá trình hoạt động.

III. Về cách tham vấn của cơ quan chủ trì xây dựng Dự thảo Luật

Trong quá trình xây dựng Dự thảo Luật về hội, cơ quan chủ trì là Bộ Nội vụ cũng đã có văn bản gửi Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam và nhiều tổ chức hội khác đề nghị đóng góp ý kiến vào Dự thảo, tuy nhiên thời gian Bộ đưa ra để các đối tượng có liên quan nghiên cứu và có được ý kiến đóng góp thường ngắn nên rất khó cho việc góp ý kiến. (Trong số 45 tổ chức hội được Bộ Nội vụ hỏi ý kiến, Công văn của Bộ đề ngày 26/5/2015 và đề nghị có ý kiến phản hồi với Bộ trước ngày 15/6/2015 nhưng tới ngày 01/6/2015 thì Liên hiệp Hội mới nhận được công văn, như vậy là thời gian lấy ý kiến ít, gấp gáp). Mặc dù thời gian ngắn, nhận thấy đây là vấn đề rất quan trọng, có liên quan trực tiếp đến hoạt động của hàng trăm hội thành viên trong hệ thống Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, vì vậy Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam đã mời nhiều chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý nghiên cứu nội dung Dự thảo Luật và đã tổ chức hội thảo đóng góp ý kiến vào nội dung Dự thảo. Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam đã có văn bản chính thức gửi Bộ Nội vụ kiến nghị rất cụ thể những nội dung cần bổ sung, thay đổi nhằm góp phần hoàn thiện Dự thảo. Không chỉ Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam mà đa số các hội được hỏi ý kiến hoặc phát biểu quan điểm đều cơ bản không nhất trí với nội dung Dự thảo. Rất tiếc nhiều ý kiến đóng góp của các của đối tượng bị điều chỉnh trực tiếp bởi luật nhưng rất ít ý kiến được Ban soạn thảo tiếp thu. Quá trình xây dựng Dự thảo Luật về hội có thể đi đến một đánh giá là cơ quan soạn thảo ít quan tâm đến các ý kiến đóng góp quan trọng và cơ bản của đối tượng bị điều chỉnh đối với nội dung Dự thảo Luật. Mặc dù trong Tờ trình của Bộ Nội vụ có nêu: “Tổng hợp, tiếp thu giải trình ý kiến của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các bộ, cơ quan nagng bộ, các ban của Đảng, một số hội hoạt động trong phạm vi cả nước và các cơ quan có liên quan hoàn thiện dự thảo Luật về hội…” nhưng trong thực tế việc lấy ý kiến các bên liên quan, nhất là các đối tượng bị điều chỉnh trực tiếp trong Luật vẫn còn mang tính hình thức, chiếu lệ gây tốn kém không cần thiết.

Trong quá trình đóng góp ý kiến, bên cạnh việc gửi ý kiến đóng góp vào Dự thảo Luật cho Bộ Nội vụ, Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam và nhiều tổ chức hội khác cũng đã chuyển ý kiến tới các cơ quan có liên quan của Quốc hội như Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Pháp Luật của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp để các cơ quan này có thêm thông tin về ý kiến của các tổ chức bị điều chỉnh trực tiếp bởi Luật. Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đã có báo cáo thẩm định nội dung Tờ trình, Dự thảo Luật và Ủy ban Thường vụ Quốc hội có ý kiến chính thức yêu cầu Ban soạn thảo hoàn thiện lại nội dung Dự thảo. Cũng những vấn đề như vậy nhưng sự phản ánh từ dư luận xã hội, các tổ chức xã hội được hỏi ý kiến, từ đối tượng bị điều chỉnh đã được các cơ quan Quốc hội quan tâm lắng nghe và tiếp thu. Nếu xuất phát từ việc tôn trọng quyền lập hội và coi quyền lập hội như là quyền của người dân được đóng góp sức lực và trí tuệ cho sự phát triển của đất nước thì nội dung luật về quyền lập hội chắc chắn sẽ tạo thêm sự đồng thuận cao trong xã hội. Nếu cơ quan chủ trì soạn thảo thực sự cầu thị, khách quan và lắng nghe chắc chắn xã hội sẽ tiết kiệm được nhiều thời gian, công sức và tạo được sự đồng thuận cao giữa cơ quan quản lý và đối tượng chịu sự quản lý.

Theo thông lệ ở ta hiện nay các sáng kiến luật phần lớn đều được giao cho các cơ quan Chính phủ là cơ quan hành pháp chủ trì soạn thảo. Người dân luôn đặt ra câu hỏi về tính khách quan, tính khả thi, có hay không vấn đề mưu toan lợi ích phe nhóm trong quá trình xây dựng luật khi cơ quan thực thi luật lại là cơ quan chủ trì xây dựng luật. Quy trình lấy ý kiến tham vấn các bên liên quan, nhất là đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh bởi luật nên phải đi vào thực chất và phải có phương án kiểm chứng việc tiếp thu ý kiến phản hồi nhằm nâng cao hiệu quả việc xây dựng luật pháp, tránh bệnh hình thức và sự tốn kém, lãng phí không cần thiết.